國辦發(fā)〔2016〕81號

 

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

 

《控制污染物排放許可制實施方案》已經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

國務(wù)院辦公廳
2016年11月10日

（此件公開發(fā)布）

 

控制污染物排放許可制實施方案

 

控制污染物排放許可制（以下稱排污許可制）是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，環(huán)境保護(hù)部門通過對企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證并依證監(jiān)管實施排污許可制。近年來，各地積極探索排污許可制，取得初步成效。但總體看，排污許可制定位不明確，企事業(yè)單位治污責(zé)任不落實，環(huán)境保護(hù)部門依證監(jiān)管不到位，使得管理制度效能難以充分發(fā)揮。為進(jìn)一步推動環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革，改善環(huán)境質(zhì)量，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》等，制定本方案。

 

一、總體要求

 

（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加大生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。

 

（二）基本原則。

 

精簡高效，銜接順暢。排污許可制銜接環(huán)境影響評價管理制度，融合總量控制制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)，減少重復(fù)申報，減輕企事業(yè)單位負(fù)擔(dān)，提高管理效能。

 

公平公正，一企一證。企事業(yè)單位持證排污，按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔(dān)相應(yīng)的污染治理責(zé)任，多排放多擔(dān)責(zé)、少排放可獲益。向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證，作為生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可，并明確其排污行為依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)。

 

權(quán)責(zé)清晰，強化監(jiān)管。排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門實施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法。環(huán)境保護(hù)部門基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強化事中事后監(jiān)管，對違法排污行為實施嚴(yán)厲打擊。

 

公開透明，社會共治。排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管流程全過程公開，企事業(yè)單位污染物排放和環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法信息及時公開，為推動企業(yè)守法、部門聯(lián)動、社會監(jiān)督創(chuàng)造條件。

 

（三）目標(biāo)任務(wù)。到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉(zhuǎn)，各項環(huán)境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責(zé)任得到落實,基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細(xì)化、信息化的“一證式”管理。

 

二、銜接整合相關(guān)環(huán)境管理制度

 

（四）建立健全企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。改變單純以行政區(qū)域為單元分解污染物排放總量指標(biāo)的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業(yè)單位污染物排放總量控制要求，逐步實現(xiàn)由行政區(qū)域污染物排放總量控制向企事業(yè)單位污染物排放總量控制轉(zhuǎn)變，控制的范圍逐漸統(tǒng)一到固定污染源。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)，要通過提高排放標(biāo)準(zhǔn)或加嚴(yán)許可排放量等措施，對企事業(yè)單位實施更為嚴(yán)格的污染物排放總量控制，推動改善環(huán)境質(zhì)量。

 

（五）有機銜接環(huán)境影響評價制度。環(huán)境影響評價制度是建設(shè)項目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營期排污的法律依據(jù)，必須做好充分銜接，實現(xiàn)從污染預(yù)防到污染治理和排放控制的全過程監(jiān)管。新建項目必須在發(fā)生實際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，環(huán)境影響評價文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)。

 

三、規(guī)范有序發(fā)放排污許可證

 

（六）制定排污許可管理名錄。環(huán)境保護(hù)部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業(yè)單位及其他生產(chǎn)經(jīng)營者，確定實行排污許可管理的行業(yè)類別。對不同行業(yè)或同一行業(yè)內(nèi)的不同類型企事業(yè)單位，按照污染物產(chǎn)生量、排放量以及環(huán)境危害程度等因素進(jìn)行分類管理，對環(huán)境影響較小、環(huán)境危害程度較低的行業(yè)或企事業(yè)單位，簡化排污許可內(nèi)容和相應(yīng)的自行監(jiān)測、臺賬管理等要求。

 

（七）規(guī)范排污許可證核發(fā)。由縣級以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)排污許可證核發(fā)，地方性法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。企事業(yè)單位應(yīng)按相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)定提交申請材料，申報污染物排放種類、排放濃度等，測算并申報污染物排放量。環(huán)境保護(hù)部門對符合要求的企事業(yè)單位應(yīng)及時核發(fā)排污許可證，對存在疑問的開展現(xiàn)場核查。首次發(fā)放的排污許可證有效期三年，延續(xù)換發(fā)的排污許可證有效期五年。上級環(huán)境保護(hù)部門要加強監(jiān)督抽查，有權(quán)依法撤銷下級環(huán)境保護(hù)部門作出的核發(fā)排污許可證的決定。環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)一制定排污許可證申領(lǐng)核發(fā)程序、排污許可證樣式、信息編碼和平臺接口標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)數(shù)據(jù)格式要求等。各地區(qū)現(xiàn)有排污許可證及其管理要按國家統(tǒng)一要求及時進(jìn)行規(guī)范。

 

（八）合理確定許可內(nèi)容。排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設(shè)施、環(huán)境管理要求等相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評價文件及批復(fù)要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）要求，經(jīng)地方政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的項目，納入排污許可管理范圍。地方政府制定的環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃、重污染天氣應(yīng)對措施中對企事業(yè)單位有更加嚴(yán)格的排放控制要求的，應(yīng)當(dāng)在排污許可證中予以明確。

 

（九）分步實現(xiàn)排污許可全覆蓋。排污許可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。按行業(yè)分步實現(xiàn)對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。

 

四、嚴(yán)格落實企事業(yè)單位環(huán)境保護(hù)責(zé)任

 

（十）落實按證排污責(zé)任。納入排污許可管理的所有企事業(yè)單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業(yè)單位應(yīng)及時申領(lǐng)排污許可證，對申請材料的真實性、準(zhǔn)確性和完整性承擔(dān)法律責(zé)任，承諾按照排污許可證的規(guī)定排污并嚴(yán)格執(zhí)行；落實污染物排放控制措施和其他各項環(huán)境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達(dá)到許可要求；明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員環(huán)境保護(hù)責(zé)任，不斷提高污染治理和環(huán)境管理水平，自覺接受監(jiān)督檢查。

 

（十一）實行自行監(jiān)測和定期報告。企事業(yè)單位應(yīng)依法開展自行監(jiān)測，安裝或使用監(jiān)測設(shè)備應(yīng)符合國家有關(guān)環(huán)境監(jiān)測、計量認(rèn)證規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，保障數(shù)據(jù)合法有效，保證設(shè)備正常運行，妥善保存原始記錄，建立準(zhǔn)確完整的環(huán)境管理臺賬，安裝在線監(jiān)測設(shè)備的應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)網(wǎng)。企事業(yè)單位應(yīng)如實向環(huán)境保護(hù)部門報告排污許可證執(zhí)行情況，依法向社會公開污染物排放數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)真實性負(fù)責(zé)。排放情況與排污許可證要求不符的，應(yīng)及時向環(huán)境保護(hù)部門報告。

 

五、加強監(jiān)督管理

 

（十二）依證嚴(yán)格開展監(jiān)管執(zhí)法。依證監(jiān)管是排污許可制實施的關(guān)鍵，重點檢查許可事項和管理要求的落實情況，通過執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬等手段，核實排放數(shù)據(jù)和報告的真實性，判定是否達(dá)標(biāo)排放，核定排放量。企事業(yè)單位在線監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)。按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法，首次核發(fā)排污許可證后，應(yīng)及時開展檢查；對有違規(guī)記錄的，應(yīng)提高檢查頻次；對污染嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)加大執(zhí)法頻次與處罰力度，推動去產(chǎn)能工作。現(xiàn)場檢查的時間、內(nèi)容、結(jié)果以及處罰決定應(yīng)記入排污許可證管理信息平臺。

 

（十三）嚴(yán)厲查處違法排污行為。根據(jù)違法情節(jié)輕重，依法采取按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)、關(guān)閉等措施，嚴(yán)厲處罰無證和不按證排污行為，對構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。環(huán)境保護(hù)部門檢查發(fā)現(xiàn)實際情況與環(huán)境管理臺賬、排污許可證執(zhí)行報告等不一致的，可以責(zé)令作出說明，對未能說明且無法提供自行監(jiān)測原始記錄的，依法予以處罰。

 

（十四）綜合運用市場機制政策。對自愿實施嚴(yán)于許可排放濃度和排放量且在排污許可證中載明的企事業(yè)單位，加大電價等價格激勵措施力度，符合條件的可以享受相關(guān)環(huán)保、資源綜合利用等方面的優(yōu)惠政策。與擬開征的環(huán)境保護(hù)稅有機銜接，交換共享企事業(yè)單位實際排放數(shù)據(jù)與納稅申報數(shù)據(jù)，引導(dǎo)企事業(yè)單位按證排污并誠信納稅。排污許可證是排污權(quán)的確認(rèn)憑證、排污交易的管理載體，企事業(yè)單位在履行法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按規(guī)定在市場交易。

 

六、強化信息公開和社會監(jiān)督

 

（十五）提高管理信息化水平。2017年建成全國排污許可證管理信息平臺，將排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、監(jiān)管執(zhí)法等工作流程及信息納入平臺，各地現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺逐步接入。在統(tǒng)一社會信用代碼基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)充，制定全國統(tǒng)一的排污許可證編碼。通過排污許可證管理信息平臺統(tǒng)一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現(xiàn)各級聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)集成、信息共享。形成的實際排放數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護(hù)部門排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、污染源排放清單等各項固定污染源環(huán)境管理的數(shù)據(jù)來源。

 

（十六）加大信息公開力度。在全國排污許可證管理信息平臺上及時公開企事業(yè)單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管執(zhí)法信息，公布不按證排污的企事業(yè)單位名單，納入企業(yè)環(huán)境行為信用評價，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。與環(huán)保舉報平臺共享污染源信息，鼓勵公眾舉報無證和不按證排污行為。依法推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，加強社會監(jiān)督。

 

七、做好排污許可制實施保障

 

（十七）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。各地區(qū)要高度重視排污許可制實施工作，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，明確目標(biāo)任務(wù)，制定實施計劃，確保按時限完成排污許可證核發(fā)工作。要做好排污許可制推進(jìn)期間各項環(huán)境管理制度的銜接，避免出現(xiàn)管理真空。環(huán)境保護(hù)部要加強對全國排污許可制實施工作的指導(dǎo)，制定相關(guān)管理辦法，總結(jié)推廣經(jīng)驗，跟蹤評估實施情況。將排污許可制落實情況納入環(huán)境保護(hù)督察工作，對落實不力的進(jìn)行問責(zé)。

 

（十八）完善法律法規(guī)。加快修訂建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例，制定排污許可管理條例。配合修訂水污染防治法，研究建立企事業(yè)單位守法排污的自我舉證、加嚴(yán)對無證或不按證排污連續(xù)違法行為的處罰規(guī)定。推動修訂固體廢物污染環(huán)境防治法、環(huán)境噪聲污染防治法，探索將有關(guān)污染物納入排污許可證管理。

 

（十九）健全技術(shù)支撐體系。梳理和評估現(xiàn)有污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，并適時修訂。建立健全基于排放標(biāo)準(zhǔn)的可行技術(shù)體系，推動企事業(yè)單位污染防治措施升級改造和技術(shù)進(jìn)步。完善排污許可證執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法技術(shù)體系，指導(dǎo)企事業(yè)單位自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等工作，規(guī)范環(huán)境保護(hù)部門臺賬核查、現(xiàn)場執(zhí)法等行為。培育和規(guī)范咨詢與監(jiān)測服務(wù)市場，促進(jìn)人才隊伍建設(shè)。

 

（二十）開展宣傳培訓(xùn)。加大對排污許可制的宣傳力度，做好制度解讀，及時回應(yīng)社會關(guān)切。組織各級環(huán)境保護(hù)部門、企事業(yè)單位、咨詢與監(jiān)測機構(gòu)開展專業(yè)培訓(xùn)。強化地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，樹立企事業(yè)單位持證排污意識，有序引導(dǎo)社會公眾更好參與監(jiān)督企事業(yè)單位排污行為，形成政府綜合管控、企業(yè)依證守法、社會共同監(jiān)督的良好氛圍。